سوريا بين التغيير والتحدي: قراءة في إلزامية قرار مجلس الأمن 2254 ؟

في ضوء التحولات السياسية التي تشهدها سوريا بعد سقوط نظام بشار الأسد، تبرز قضية قرار مجلس الأمن رقم 2254 كموضوع جدلي بين القيادة السورية الجديدة، وأطياف مختلفة من الشعب السوري، والجهات الدولية.

حيث دعا أعضاء مجلس الأمن في السابع عشر من كانون الأول/ديسمبر إلى تنفيذ عملية سياسية شاملة يقودها ويتحكم بها السوريون، تستند إلى المبادئ الأساسية الواردة في القرار 2254 (2015)، وتُيسرها الأمم المتحدة. وفي هذا الصدد، يدعمون الجهود التي يبذلها المبعوث الخاص للأمين العام للأمم المتحدة إلى سوريا، غير بيدرسون، لتسهيل هذه العملية التي يقودها ويتحكم بها السوريون. ويجب أن تلبي هذه العملية السياسية التطلعات المشروعة لجميع السوريين، وتوفر الحماية لهم جميعًا، وتمكنهم من تقرير مستقبلهم بشكل سلمي ومستقل وديمقراطي. وكانت الدول والمنظمات التي اجتمعت في العقبة في الثاني عشر من ديسمبر قد طالبت بدعم عملية سياسية انتقالية جامعة وفق قرار مجلس الأمن 2254.

ترى القيادة الجديدة أن القرار بات غير ذي صلة، حيث تشير إلى أنه صُمم لمعالجة واقع سياسي مرتبط بالنظام السابق، وأن معظم بنوده قد نُفذت أو تجاوزتها الأحداث، بما في ذلك إطلاق سراح المعتقلين وبدء عملية الانتقال السياسي. وتضيف أنه من غير المعقول استدعاء بشار الأسد، الذي فرّ إلى موسكو، لإعادة التفاوض معه.

في المقابل، يرى قطاع كبير من الشعب السوري أن القرار كان في الأصل غير قابل للتطبيق، نظرًا لعدم التزام النظام السابق بمضامينه. كما يعبر هؤلاء عن تشكيكهم في دور الأمم المتحدة في المرحلة القادمة، متهمين المنظمة بعدم القيام بدور فاعل خلال السنوات الماضية، وبتجاهل معاناة السوريين في مناطق المعارضة، حيث لم يقم مندوب الأمم المتحدة في سوريا بأي زيارة للمناطق الخاضعة لسيطرة المعارضة، بل اكتفى بنقل إملاءات الأسد لهم.

على الجانب الآخر، يدعو البعض إلى التمسك بمضمون القرار كمرجعية لعملية الانتقال السياسي وإعادة الإعمار، معتبرين أنه لا يزال يوفر إطارًا عمليًا لتحقيق التحول الديمقراطي، وضمان حقوق المرأة، وترسيخ دولة القانون.

في الوقت نفسه، تزداد المخاوف من توجهات القيادة الجديدة، حيث يخشى البعض أن يكون خطابها الحالي، الذي يتسم باللين، مجرد خطوة تكتيكية براغماتية لترسيخ سلطتها قبل العودة إلى ممارسات استبدادية، خصوصًا أن هذه القيادة لم تقم بأي مراجعات فكرية أثناء مسيرتها، التي تنقلت خلالها من الانشقاق عن داعش، ثم القاعدة، وصولًا إلى شكلها الحالي.

السؤال المطروح الآن: ما هو القرار 2254 وهل هو ملزم وفق القانون الدولي للسلطات السورية الجديدة؟

أولا لمحة تاريخية:

في مواجهة المطالب الشعبية، تبنى النظام السوري سياسة القمع كخيار مفضل منذ ثمانينيات القرن الماضي. وصلت هذه الاستراتيجية إلى ذروتها في ربيع عام 2011، مع اندلاع صراع أدى إلى واحدة من أسوأ الكوارث الإنسانية في القرن الحادي والعشرين. وسرعان ما تعقدت الأوضاع، مما فتح الباب أمام تدخلات من منظمات دولية وإقليمية، بالإضافة إلى دول أخرى، بعضها دعم النظام القائم، بينما سعى البعض الآخر إلى إسقاطه.

في نوفمبر 2011، اتخذت جامعة الدول العربية خطوة غير مسبوقة بتعليق عضوية سوريا. وفي 26 ديسمبر من العام ذاته، أرسلت الجامعة 165 مراقبًا بموافقة النظام، بهدف تنفيذ خطة شملت وقف العنف، الإفراج عن المعتقلين، سحب الدبابات من المدن، وضمان حرية الإعلام. إلا أن أياً من هذه الأهداف لم يتحقق. في يناير 2012، صعّدت الجامعة موقفها، وفي 22 من الشهر ذاته، وجهت خطابًا إلى الأمم المتحدة تضمن خارطة طريق لحل الأزمة، شملت وقف إطلاق النار، تشكيل حكومة وطنية، ونقل السلطة من بشار الأسد إلى نائبه. لكن هذا المقترح واجه فيتو مزدوجًا من روسيا والصين.

في فبراير 2012، عينت الأمم المتحدة كوفي عنان مبعوثًا مشتركًا للأمم المتحدة والجامعة العربية. قدّم عنان خطة من ست نقاط، شملت وقف العنف تحت إشراف أممي، إيصال المساعدات الإنسانية، إطلاق سراح المعتقلين، حرية الصحافة، واحترام حقوق التظاهر. وعلى الرغم من قبول النظام لهذه الخطة واعتماد مجلس الأمن القرار 2042 لدعمها، باءت الجهود بالفشل مع تصاعد النزاع.

في يونيو 2012، أُعلن اتفاق "جنيف 1"، الذي ركز على الانتقال السياسي من خلال تشكيل حكومة انتقالية ذات سلطات تنفيذية كاملة. لكن الفيتو الروسي والصيني حال مجددًا دون تنفيذ الاتفاق، ما أدى إلى انتهاء مهمة بعثة الأمم المتحدة (MISNUS) في أغسطس 2012.

تواصلت الجهود الدبلوماسية مع تعيين الأخضر الإبراهيمي خلفًا لكوفي عنان. غير أن الإبراهيمي استقال في مايو 2014، بعد فشل مؤتمر "جنيف 2"، نتيجة الانقسام الحاد بين المعارضة والنظام، حيث ركزت المعارضة على تشكيل حكومة انتقالية بدون بشار الأسد، بينما تمسك النظام بمسألة مكافحة الإرهاب كأولوية.

دعمت روسيا النظام السوري سياسيًا وعسكريًا، وأطلقت تدخلها العسكري المباشر في سبتمبر 2015. وفي إطار التعاون الروسي-الأمريكي، تم تشكيل مجموعة دعم دولية لسوريا، ما أسفر عن اعتماد القرار 2254 في ديسمبر 2015. أي أن القرار جاء لشرعنة التدحل و التواجد العسكري الروسي على الأرض السورية. نص القرار على تشكيل هيئة حكم انتقالية وإجراء انتخابات خلال 18 شهرًا، لكنه افتقر إلى تدابير إلزامية لضمان التنفيذ، مما جعله بلا تأثير فعلي، خاصة في ظل المكاسب العسكرية التي حققها النظام خلال تلك الفترة.

رغم الجهود الدولية والعربية، لم تفلح المبادرات في إنهاء الأزمة السورية. فقد عرقل الانقسام الدولي تنفيذ الخطط السياسية، بينما استمر النزاع في تفاقم المعاناة الإنسانية، مما جعل الأزمة السورية واحدة من أكبر الكوارث في العصر الحديث.

ثانيا مضمون القرار 2254 لعام 2015

تؤكد مقدمة القرار الالتزام بوحدة وسيادة سوريا واستقلالها وسلامة أراضيها، وتشير إلى أن الحل الوحيد للأزمة السورية يتمثل في عملية سياسية شاملة يقودها السوريون أنفسهم. كما تستند المقدمة إلى قرارات مجلس الأمن السابقة، خاصة القرار 2118 لعام 2013، وإعلان جنيف لعام 2012.

القرار ينص على وقف فوري للأعمال العدائية ضد المدنيين، مع استمرار محاربة الجماعات الإرهابية مثل داعش وجبهة النصرة، ويشدد على ضرورة التزام الأطراف بوقف إطلاق النار كجزء من العملية السياسية. كما يدعو إلى بدء مفاوضات رسمية بين الحكومة السورية والمعارضة تحت رعاية الأمم المتحدة على أن تبدأ في 1 كانون الثانس / يناير 2016، ويقترح تشكيل هيئة حكم انتقالية جامعة تتمتع بصلاحيات تنفيذية كاملة، مع صياغة دستور جديد خلال فترة الانتقال السياسي وتنظيم انتخابات حرة ونزيهة في غضون 18 شهرًا بمشاركة جميع السوريين، بمن فيهم المغتربون.

فيما يتعلق بمكافحة الإرهاب، يركز القرار على الالتزام بالقانون الدولي وقرارات مجلس الأمن ذات الصلة، ويطالب الدول الأعضاء بالامتناع عن دعم الجماعات الإرهابية بأي شكل. كما يدعو إلى السماح بوصول المساعدات الإنسانية دون عوائق إلى جميع المناطق المحاصرة والمتضررة، ويشدد على احترام القانون الدولي الإنساني لحماية المدنيين وضمان أمنهم.

يدعو القرار الأمم المتحدة، من خلال مبعوثها الخاص، إلى دعم العملية السياسية وتقديم تقارير دورية حول التقدم المحرز، ويؤكد أن الشعب السوري وحده من يملك الحق في تقرير مستقبله، بما يلبي تطلعاته المشروعة نحو الحرية والكرامة.

ومع ذلك، فإنه في ظل الظروف الراهنة، يتعذر احترام المدد والتواريخ المنصوص عليها في القرار. وحتى فيما يتعلق بدور الرقابة الأممية، يمكن تجاوزه إذا كانت العملية السياسية حقيقية وتحظى بالمصداقية.

إن التزام السلطات الحالية بتنفيذ مضمون القرار، من خلال تحقيق المشاركة السياسية وضمان التعددية وحقوق المرأة وغيرها من الحقوق السياسية والاجتماعية، حتى دون إشراف الأمم المتحدة، قد يؤدي في نهاية المطاف إلى رفع العقوبات المفروضة على سوريا، مما يسهم في تحقيق الاستقرار والتنمية للشعب السوري.

ثالثا إلزامية القرار

صدر قرار 2254 بإجماع أعضاء مجلس الأمن الخمسة عشر. لكن مجلس الأمن، الذي تعود إليه المسؤولية الرئيسية عن الحفاظ على السلم والأمن الدوليين، اعتمد القرار وفق الفصل السادس من ميثاق الأمم المتحدة.

فبموجب الفصل السادس من الميثاق، يمكن للمجلس دعوة الأطراف التي لديها نزاع إلى تسويته بوسائل سلمية، وإصدار توصيات بطرق التسوية أو بشروطها. وبموجب هذا الفصل من الميثاق تم اعتماد القرار 2254، أي أن المجلس لم يستطع تكييف الوضع في سوريا على أنه يشكل تهديدًا للأمن والسلم الدوليين، رغم أن آثار النزاع تجاوزت الحدود الوطنية لسوريا، خصوصًا فيما يتعلق بمسألة التهجير واستقدام المرتزقة والتدخل المباشر لعدد من الدول. يعود ذلك إلى الطابع السياسي للتكييف، حيث إن مجلس الأمن مؤسسة ذات طابع سياسي أولًا وقبل كل شيء. ومع ذلك، بإمكانه اتخاذ قرارات تولد التزامات قانونية.

عدم النص على أن الوضع في سوريا يمثل تهديدًا للأمن والسلم الدوليين، وبالتالي إصدار القرار وفق الفصل السادس، لا يعني البتة أن القرار مجرد توصيات غير ملزمة. على العكس تمامًا، القرار له طبيعة ملزمة لكنه لا ينص على أي إجراءات في حال عدم احترامه. بالتالي، عدم تطبيق هذا القرار من قبل الحكومة السورية، أيا كانت، لا يترتب عليه أي عواقب لاحقة من الناحية العملية. بعبارة أخرى، القرار ملزم قانونيًا، لكن عدم إنفاذه يترتب عليه مسؤولية أخلاقية. وهذا ما ساعد النظام على المماطلة والتملص من أحكامه، مستفيدًا من الدعم الروسي والصيني في مجلس الأمن.

تجدر الإشارة هنا إلى أن الفيتو الروسي والصيني أفشل كل محاولات فرنسا وغيرها من الدول الأوروبية لإحالة الملف السوري لمحكمة الجنايات الدولية. هذا الدعم تجلى بوضوح عند المرة الوحيدة التي استطاع فيها مجلس الأمن تكييف ما حصل في سوريا على أنه تهديد للأمن والسلم الدوليين، واعتمد القرار 2118 تحت الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة بعد الهجوم بالسلاح الكيماوي في الغوطة الشرقية في صيف 2013.

فبموجب الفصل السابع من الميثاق، يمكن لمجلس الأمن فرض عقوبات اقتصادية أو، كملاذ أخير، السماح باستخدام القوة، سواء من قبل دول أعضاء، أو تحالفات من الدول الأعضاء، أو من خلال عمليات حفظ السلام التي تأذن بها الأمم المتحدة، للحفاظ على السلم والأمن الدوليين أو استعادتهما.

رغم أن المجلس تصرف وفق الفصل السابع، فإن القرار 2118 المتعلق بتفكيك الترسانة الكيماوية لنظام الأسد جاء خاليًا تمامًا من أي عقوبات أو تدابير ذات طبيعة اقتصادية أو عسكرية تُفرض على النظام في حال عدم احترام أحكامه.

التناقض حاليًا يكمن في أن السلطة الجديدة أعلنت التزامها بتطبيق أحكام القرار 2118، رغم عدم الإشارة إلى أي عقوبات ورغم أن القرار يتعلق بنظام بشار الأسد الذي استخدم السلاح الكيماوي، وأيضًا رغم الدور الكبير المعطى للأمم المتحدة في ضمان تطبيقه والذي يتعدى مرحلة الإشراف, و ترفض لنفس هذه الاسباب تطبيق القرار 2254.

الخاتمة

لا يهتم القانون الدولي عادةً بشكل الحكومة أو أحكام دستورها، سواء كانت الدولة ديمقراطية أم ديكتاتورية، فذلك سيّان من منظوره. إلا أن الوضع في سوريا تطرّق إليه القرار 2254 الذي ينص على ضرورة تحقيق تطلعات الشعب السوري نحو الحرية والديمقراطية. وتجدر الإشارة هنا إلى أن قرارات مجلس الأمن ملزمة للدول المعنية، سواء صدرت بموجب الفصل السادس أو السابع، وأن هذه القرارات تتناول الدولة وليس النظام بحد ذاته.

فالعقوبات التي فُرضت على العراق إثر غزوه للكويت في التسعينيات لم تُرفع بالكامل إلا في عام 2016، أي بعد سقوط نظام صدام حسين بقرابة 13 عامًا. وبناءً على ذلك، فإن القرار 2254 ملزم للدولة السورية بغض النظر عن النظام الحاكم فيها. وعلى هذا الأساس، يشير مضمون القرار إلى أطراف النزاع في سوريا دون أن يحدد النظام أو المعارضة. ورغم تغير شكل النزاع، فإنه لا يزال قائمًا، إذ إن السلطة السورية الحالية لا تسيطر على كامل التراب السوري، كما أن تطلعات الشعب للتغيير والحرية لا تزال قائمة.

من ناحية أخرى، صدر القرار 2254 بموجب الفصل السادس، مما يعني أن تنفيذه يعتمد على حسن النية والالتزام الطوعي، دون وجود وسائل للإجبار. ومع ذلك، ربطت الدول الغربية رفع العقوبات المفروضة على سوريا بتنفيذ هذا القرار. هذه العقوبات أثقلت كاهل النظام السابق وأضعفته إلى درجة عجزه عن تقديم الخدمات الأساسية، مما أفقده كثيرًا من شرعيته حتى بين قواعده الاجتماعية.

إن تطبيق القرار لا يتطلب، كما يروّج البعض، إعادة رئيس النظام السابق من موسكو للحوار، بل يستلزم تنفيذ جوهر القرار المتمثل في تحقيق تطلعات الشعب نحو الحرية والتعددية. ويتم ذلك عبر إقامة حكومة شاملة، وصياغة دستور جديد، وتنظيم انتخابات نزيهة. ويقتصر دور الأمم المتحدة على مراقبة العملية وتقييمها، ما يمهّد لرفع العقوبات بشكل تدريجي بالتوازي مع تحقيق التقدم في كل مرحلة.

التوجس من القرار 2254، مع التأكيد في الوقت ذاته على الالتزام بالقرار 2118، قد يكون ناجمًا عن سوء فهم للقانون الدولي أو لجوهر القرار نفسه، وربما يعكس رغبة في إقامة عملية سياسية صورية تهدف فقط إلى تعزيز شرعية حكومة اللون الواحد الحالية، وبالتالي وأد الانتقال السياسي وإغلاق الأفق أمام التغيير. مثل هذا النهج قد يعيد الدولة السورية إلى دوامة الفوضى والاقتتال، وربما يؤدي إلى حرب أهلية وتقسيم البلاد، خصوصًا أن السلطة الحالية لم تقم بأي مراجعات فكرية لأيديولوجياتها الأساسية. كما أن مرونة خطابها الظاهري قد لا تكون سوى نوع من البراغماتية التي تعتمدها حركات الإسلام السياسي فيما تسميه "مرحلة التمكين

المراجع

• Le droit public après les bombes, Projets de réformes constitutionnelles et législatives pour une Syrie démocratique, Le droit public après les bombes

• V. Huet, « L’autonomie constitutionnelle de l’État : déclin ou renouveau ? », Revue française de droit constitutionnel, n° 73, 2008/1, p. 65-87

• Nations unies, Conseil de sécurité, Résolution 2054 (2015), 18 décembre 2015, S/RES/2054 (2015).

• Nations unies, ONU Info, « Le Conseil de sécurité annonce la fin de la Mission de supervision des Nations unies en Syrie », 16 août 2012

• J. Gifkins, « The UN Security Council Divided: Syria in Crisis », Global Responsibility to Protect, vol. 4, n° 3, 2012, p. 377-39

• N. Kozhanov, « Russia’s Military Intervention in Syria Makes It a Key Regional Player », Chattam House, 2 octobre 2015, en ligne ; URL : https://www.chathamhouse.org/2015/10/russias-military-intervention-syria-makes-it-key-regional-player (consulté le 23 octobre 2021)