La dette souveraine syrienne après la chute du régime de Bachar al-Assad

Les États traversant des transitions politiques majeures, qu’elles résultent de révolutions ou de conflits, font face à des défis complexes liés à la gestion de leur dette souveraine accumulée sous les régimes précédents. La légitimité de ces dettes, l'obligation de leur remboursement en vertu du droit international et les conséquences potentielles d'un défaut de paiement suscitent souvent des débats intenses. L'expérience de la Tunisie après la révolution de 2011, de l'Irak après la chute de Saddam Hussein, de l'Argentine lors de ses crises économiques ou encore de l'Afrique du Sud après la fin de l’apartheid, démontre une diversité d'approches allant de la renégociation à l’annulation partielle, voire au remboursement intégral. Dès lors, la mise en place d’une commission indépendante chargée de l’examen de la dette souveraine syrienne s'imposera comme une mesure essentielle afin d’évaluer la légitimité et la légalité de ces engagements et d'établir une stratégie de gestion conforme aux intérêts de la Syrie post-conflit.

Dans le contexte syrien, la transition post-Bachar al-Assad nécessitera une réévaluation approfondie des engagements financiers contractés durant les années de conflit, en particulier ceux envers les pays ayant soutenu le régime, tels que la Chine, Russie et l'Iran. Ces Etats ont apporté un soutien financier et militaire substantiel, contribuant ainsi à la prolongation du conflit et à la destruction des infrastructures du pays.

À cet égard, certaines études invoquent la notion de "dette odieuse" pour contester la légitimité des obligations financières contractées par le régime déchu, sans réellement interroger sa valeur juridique en droit international. Par ailleurs, certains invoquent à tort la succession d’État pour justifier la répudiation de ces dettes. Or, les analyses fondées sur cette notion s’inscrivent davantage dans une approche subjective et émotionnelle que dans une étude rigoureuse et objective. L'objectif est d'examiner les principes qui régissent les dettes de l'État en droit international et d’illustrer cette problématique à travers divers exemples d’États ayant traversé une situation similaire à celle de la Syrie.

Du principe de la continuité de l’Etat

Concernant l’État, les dettes ne sont ni transmises ni héritées par le nouveau régime. Elles sont des obligations de l’État lui-même, indépendamment des changements de régime politique. Autrement dit, les dettes de l'État restent la responsabilité de l'État, quel que soit le régime politique en place. Elles ne dépendent pas du changement de gouvernement. L’État est tenu de payer ses dettes, et cette obligation provient du principe de la continuité de l’État, qui établit que, malgré un changement de régime ou de gouvernement, l'État conserve sa personnalité juridique et demeure responsable des engagements et des dettes contractés sous les administrations précédentes. Ce principe est fondamental pour garantir la stabilité des relations internationales et préserver la confiance des créanciers envers les États. (1)

L'État, en tant qu'entité juridique distincte de ses dirigeants, possède des droits et des obligations qui perdurent indépendamment des évolutions politiques. Cette continuité juridique lui permet de contracter des engagements internationaux, d’exercer sa souveraineté et d’assumer la responsabilité des décisions prises en son nom. Ainsi, même en cas de transition post-dictatoriale, les obligations financières de l’ancien régime restent valides et opposables au nouveau pouvoir. Cette règle s’applique également aux engagements diplomatiques et institutionnels de l’État, notamment sa participation aux organisations internationales telles que l’ONU, la Ligue des États arabes, l’Union africaine ou l’Union européenne. (2)

Il est essentiel de différencier le principe de continuité de l'État et la succession d'États, deux notions souvent confondues. La continuité de l'État signifie que, malgré un changement de gouvernement ou de régime (démocratique, militaire ou révolutionnaire), l'État en tant que sujet de droit international reste le même. Par conséquent, il conserve ses engagements internationaux, y compris les accords bilatéraux et multilatéraux, ses obligations financières (remboursement de dettes) et sa reconnaissance diplomatique par d'autres États et institutions. Ainsi, après la chute d'un régime dictatorial, le nouvel exécutif doit honorer les traités signés par ses prédécesseurs et maintenir sa place au sein des organisations internationales, sauf si une procédure d’exclusion ou de suspension est engagée (comme cela a été le cas pour certains pays après des coups d'État).

En revanche, la succession d'États intervient lorsqu'un nouvel État remplace un autre en raison d'événements tels que la dissolution d'un État (exemple : l'URSS, la Yougoslavie, le Soudan du Sud) ou la fusion de plusieurs entités (exemple : l'unification de l'Allemagne). Dans ces cas, la question de la transmission des obligations internationales et des engagements de l'ancien État peut être sujette à négociation. Certains États successeurs revendiquent la continuité (exemple : la Russie pour l'URSS à l'ONU), tandis que d'autres refusent d’hériter des engagements passés, notamment en matière de dettes.

Ainsi, si un changement de régime ne remet pas en cause les engagements internationaux d'un État, une succession d'États peut, elle, donner lieu à une réévaluation de ces obligations selon le droit international et les négociations diplomatiques.

L'effondrement de l'Union soviétique en 1991 illustre bien la distinction entre continuité de l'État et succession d'États. Après la dissolution de l’URSS, la Russie s’est déclarée État continuateur, conservant la personnalité juridique de l'Union soviétique, y compris son siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, ses ambassades et la majorité des engagements internationaux, notamment les traités de désarmement nucléaire. Les autres anciennes républiques soviétiques, comme l’Ukraine et le Kazakhstan, ont été reconnues comme nouveaux États successeurs, ayant besoin d’une reconnaissance internationale et d’une adhésion propre aux organisations internationales. (3)

Un autre exemple est celui du Soudan après la sécession du Soudan du Sud en 2011. Le Soudan a maintenu sa personnalité juridique et a été reconnu comme continuateur de l’État soudanais d'avant la sécession. À ce titre, il a conservé son adhésion aux organisations internationales et assumé l'intégralité de la dette extérieure du pays, tandis que le Soudan du Sud, en tant que nouvel État, devait négocier sa propre reconnaissance et adhésion aux institutions internationales. (4)

En revanche, le cas de la République arabe unie (RAU), qui était une union entre l'Égypte et la Syrie de 1958 à 1961, montre un cas où l'État a disparu. Après la dissolution de cette union, l'entité politique de la RAU a cessé d’exister, et les deux pays ont récupéré leurs personnalités juridiques distinctes d’avant l’union, chacun reprenant ses engagements internationaux séparément. (5)

Enfin, l’ex-Yougoslavie représente un cas de succession d’États contestée. Après sa dissolution dans les années 1990, la Serbie et le Monténégro ont revendiqué le statut d’État continuateur, mais cette position n'a pas été reconnue par la communauté internationale. Contrairement à la Russie avec l'URSS, la République fédérale de Yougoslavie (Serbie-Monténégro) a dû demander une nouvelle adhésion à l’ONU en 2000, au même titre que les autres États issus de l'ex-Yougoslavie (Croatie, Bosnie-Herzégovine, Slovénie, Macédoine du Nord). (6)

De la doctrine des dettes odieuses

Le principe de continuité de l'État joue un rôle crucial dans le maintien de la stabilité et de la confiance internationale, mais il pose des défis significatifs pour les nouveaux régimes post-dictatoriaux, notamment en ce qui concerne la gestion des dettes. Cette situation peut poser des défis pratiques pour le nouveau gouvernement qui fait face à une situation financière préoccupante. D’où provient le concept de "dette odieuse" qui a été formulé en 1927 par Alexander Nahum Sack, un juriste russe. Selon Sack, une dette est considérée comme odieuse si elle est contractée par un régime despotique sans le consentement de la population et si les fonds empruntés ne bénéficient pas à cette dernière. Dans ce cas, la dette ne serait pas contraignante pour l'État successeur. (7)

Plusieurs cas antérieurs à 1927 illustrent le principe.

En 1918, à la suite de la Révolution d’Octobre, le gouvernement bolchevik refuse d’honorer la dette contractée sous le régime tsariste, bien que le gouvernement provisoire l’ait initialement reconnue. Cette répudiation s’inscrit dans un contexte de changement radical de régime. Elle repose sur une décision unilatérale et n’a pas été validée par une instance arbitrale. Finalement, en 1996, la Fédération de Russie accepte de rembourser une partie de cette dette, notamment envers la France. (8)

Un autre exemple est celui du Costa Rica. En 1919, après la chute de Federico Tinoco Granados, qui avait pris le pouvoir par un coup d’État et contracté plusieurs emprunts durant son mandat (1917-1919), le nouveau gouvernement refuse de reconnaître ces dettes, estimant qu’elles avaient servi les intérêts personnels de Tinoco plutôt que ceux du pays.

Le Royaume-Uni, contestant cette décision, saisit un tribunal arbitral international dirigé par William Howard Taft. En 1923, la cour tranche en faveur du Costa Rica, estimant que les dettes contractées sous le régime de Tinoco, notamment celles auprès de la Royal Bank of Canada, ne pouvaient être considérées comme des obligations légitimes de l’État, faute d’avoir bénéficié à la population. (9)

Ces précédents, bien que différents dans leur contexte, ont contribué à l’élaboration des principes sous-jacents à la doctrine de la dette odieuse.

Cependant, malgré sa pertinence théorique, le concept de dette odieuse n'a pas de force juridique reconnue en droit international. Aucun traité international, jugement de tribunal ou de cour internationale, ni décision des Nations unies n'ont explicitement consacré ce concept. La Commission du droit international avait initialement proposé d'inclure un chapitre sur la dette odieuse dans le projet de convention sur la succession d’États de 1977. Cependant, dans un changement crucial, elle a finalement décidé d'écarter cette disposition de la version finale de la convention.

Toutefois, à l’époque contemporaine, certains États ont invoqué cette notion pour contester la légitimité de dettes héritées de régimes précédents.

Par exemple, après le renversement du régime de Saddam Hussein en 2003, l’Irak s’est retrouvé confronté à une dette extérieure colossale, accumulée principalement durant les années 1980 pour financer la guerre contre l’Iran. Cette dette était répartie entre divers créanciers, notamment les pays du Golfe, les membres du Club de Paris et des créanciers privés. Le gouvernement irakien a plaidé pour la reconnaissance du caractère « odieux » de certaines de ces dettes, arguant qu’elles avaient été contractées par le régime de Saddam Hussein sans bénéfice pour la population et souvent à des fins répressives ou militaires.

Afin de rétablir sa situation financière et de faciliter sa reconstruction, l’Irak a engagé des négociations avec ses créanciers internationaux. En 2004, sous l’égide des États-Unis et du Fonds monétaire international (FMI), le Club de Paris a accepté d’annuler une partie significative de la dette irakienne. Les pays du Golfe, notamment l’Arabie saoudite et le Koweït, qui détenaient une part importante de cette dette, ont également été sollicités pour des allégements. Cependant, les négociations avec ces États se sont révélées plus complexes en raison de différends politiques et financiers antérieurs.

Malgré ces efforts, la gestion de la dette irakienne post-Saddam a été entravée par des défis persistants, notamment l’instabilité politique, la corruption et les conflits internes, compliquant la reconstruction économique et la restauration de la confiance des créanciers internationaux. (10)

Un autre exemple est celui de l’Afrique du Sud. Après la fin de l’apartheid en 1994, le pays a hérité d’une dette extérieure significative accumulée par le régime précédent. Bien que la question du caractère potentiellement « odieux » de cette dette ait été soulevée, le nouveau gouvernement démocratique a choisi de l’honorer afin d’éviter une dégradation de sa cote de crédit et de maintenir la confiance des investisseurs internationaux. Ainsi, depuis la transition démocratique, l’Afrique du Sud a dû gérer l’héritage de sa dette tout en faisant face aux défis économiques contemporains, cherchant à concilier le service de la dette avec le financement du développement socio-économique.

Ainsi, l'Argentine a suspendu le paiement de sa dette souveraine après la crise économique de 2001, marquant le plus grand défaut de paiement de l’histoire à cette époque. Bien que cette décision ne soit pas directement liée à un changement de régime politique – la transition démocratique ayant eu lieu en 1983 –, elle s'inscrivait dans un contexte de crise économique profonde exacerbée par des politiques d’endettement antérieures.

À la suite de ce défaut, certains créanciers, notamment des fonds spéculatifs surnommés "fonds vautours", ont intenté des actions en justice pour recouvrer les montants dus. Ces litiges ont conduit à des décisions judiciaires internationales permettant le gel d’actifs argentins à l’étranger. Par exemple, en janvier 2025, la Cour suprême des États-Unis a autorisé la saisie d’actifs argentins d’une valeur de 310 millions de dollars, déposés sur des comptes de la Réserve fédérale à New York, ainsi qu’en Allemagne et en Suisse, au profit de créanciers n’ayant pas participé aux restructurations de la dette argentine. (11)

Un autre cas notable est celui de la Zambie, qui a officiellement fait défaut sur sa dette extérieure en 2020. Ce défaut résultait principalement d’une accumulation excessive de prêts, notamment auprès de créanciers privés et de la Chine. Comme dans les cas précédents, cette situation a entraîné des sanctions financières, telles que le gel de certains avoirs zambiens à l’étranger, ainsi qu’une dégradation de la note de crédit du pays, rendant encore plus difficile son accès aux marchés financiers internationaux. (12)

En résumé, bien que le concept de dette odieuse ait été proposé pour des raisons morales et politiques, il ne bénéficie pas d'une reconnaissance juridique formelle en droit international.

Conclusion

Le principe de continuité de l’État implique que les engagements financiers contractés sous un régime précédent restent en vigueur après un changement de pouvoir. Ainsi, le nouveau régime syrien devra mettre en place un Haut Comité des Dettes, chargé d’examiner l’ensemble des obligations financières du pays afin d’évaluer leur légitimité et leur conformité avec le droit international et le droit interne syrien. Ce comité aura également pour mission d’analyser la nature des engagements, qu’ils résultent de traités bilatéraux, d’accords commerciaux ou d’émissions obligataires, et de déterminer leur validité ainsi que les conditions dans lesquelles ils ont été conclus.

Certes, certains auteurs évoquent le concept de "dette odieuse" pour contester la légitimité de certaines obligations financières contractées par un régime, mais il convient de souligner que ce concept n'a aucune force en droit international. Les recherches qui ont appuyé leurs conclusions sur cette notion relèvent davantage d'une étude affective et subjective, plutôt que d'une analyse objective et juridiquement contraignante. Par conséquent, toute contestation des engagements financiers de la Syrie devra s'appuyer sur des arguments juridiques solides, en démontrant, par exemple, le non-conformité au droit international des traités (la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969), la violation des normes internationales ou le caractère frauduleux de certaines transactions.

Dans cette perspective, il sera essentiel de prendre en compte les avoirs et les investissements de l’État syrien à l’étranger afin d’adopter une approche équilibrée dans la gestion des engagements financiers. Une rupture unilatérale des obligations risquerait d’entraîner des mesures de rétorsion, telles que le gel ou la confiscation des actifs syriens détenus à l’étranger, ce qui pourrait nuire aux intérêts économiques du pays.

Ce comité devra également engager des discussions avec les créanciers afin de réexaminer les conditions de remboursement et d’explorer des solutions adaptées à la situation économique de la Syrie. Par ailleurs, il pourra saisir les juridictions internationales pour exiger des réparations de la part des États ayant contribué à la destruction du pays en soutenant le régime de Bachar al-Assad. Une telle démarche permettrait non seulement de rétablir une certaine justice, mais aussi de redéfinir la position de la Syrie sur la scène économique et diplomatique internationale. Il est important de souligner ici que l'Ukraine a déposé une plainte contre la Russie devant la Cour internationale de Justice (CIJ) en 2022. L'Ukraine fonde sa demande devant la CIJ sur la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (1948). (13)

Bibliographie

1. Nabli, Béligh. L'État : Droit et Politique. Paris : Armand Colin, 2017.

2. Martin-Bidou, Pascale. Fiches de droit international public : rappels de cours et exercices corrigés. 4ᵉ édition, Ellipses, 2024.

3. Jean-Pierre Cot, Succession d'États de l'ex-U.R.S.S., Annuaire français de droit international, Volume 38, 1992, pages 3070-3095.

4. Organisation des Nations Unies. "Report of the Secretary-General on the Sudan and South Sudan." United Nations, 2011.

5. Zidane Mériboute, La codification de la succession d'États aux traités, Nouvelle édition, Institut de hautes études internationales et du développement, Genève, 2015.

6. Rahim Kherad, « La reconnaissance des États issus de la dissolution de la Yougoslavie », publié dans l'Annuaire français de droit international, Volume 38, 1992, pages 259-289

7. (https://journal.probeinternational.org/odious-debts/?utm_source=chatgpt.com)

8. (La France et la Russie ont signé, le 26 novembre 1996, un accord relatif au paiement par la Fédération de Russie d'une somme de 400 millions de dollars, en règlement définitif des créances réciproques entre la France et la Russie antérieures au 9 mai 1945.» Séance du 10 décembre 1997 du sénat français, disponible sur : http://www.senat.fr/seances/s199712/s19971210/sc19971210010.html)

9. REPORTS OF INTERNATIONAL, ARBITRAL AWARDS, RECUEIL DES SENTENCES ARBITRALES, Aguilar-Amory and Royal Bank of Canada claims (Great Britain v. Costa Rica), 18 October 1923, VOLUME I pp. 369-399

10. (Michael Kremer et Seema Jayachandran, La dette «odieuse», chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/fre/2002/06/pdf/kremer.pdf?utm_source=chatgpt.com)

11. New legal blow for Argentina as US court freezes US$310 million, Judge Preska's decision comes on the heels of a US Supreme Court ruling upholding the seizure of country assets in the Fed La Corte Suprema de Estados Unidos autoriza el embargo de activos argentinos por 310 millones de dólares

12. Fiche pays Zambie (mai 2023), le 22/01/2024, https://www.tresor.economie.gouv.fr/Pays/ZM/fiche-pays-zambie

13. Dans plusieurs affaires passées, la CIJ a déjà reconnu la responsabilité d’États et ordonné des réparations, par exemple : Affaire du Détroit de Corfou (Royaume-Uni c. Albanie, 1949) : L'Albanie a été condamnée à payer des réparations au Royaume-Uni.

14. Ainsi, Affaire des Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda, 2005, 2022) : L’Ouganda a été condamné à payer des réparations pour des actes de guerre.